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          • 叶兴庆 翁凝:拖延了半个世纪的农地集中 ——日本小农生产向规模经营转变的艰难历程及启示

            选择字号:   本文共阅读 202 次 更新时间:2018-02-06 21:49:53

            进入专题: 农地集中   日本   小农生产   规模经营  

            叶兴庆   翁凝  

               摘要:以1961年出台《农业基本法》为起点,日本把促进小规模兼业户退出农业、扩大专业农户农地经营规模作为重要政策目标。半个世纪来,日本修改法律以放松对农地流转的管制,实行激励政策以促进农地规模经营,但农地经营规模细小的问题依然如故,农户兼业化和农民老龄化日益严重,农地撂荒和村庄衰落愈演愈烈。其深层原因是,农地制度改革缺乏顶层设计和长远考虑导致贻误最佳改革时机,家门口非农就业机会的增加放慢了农户退出农业、进城谋生的步伐,对农业的高度支持保护降低了小规模兼业农户退出农业的意愿,压缩式城镇化、以农为本的文化传统和土地细碎化造成了农地市场失灵。日本改变小农生产失败的启示是:对兼业化的利弊要有清醒认识,对普惠式支持政策应早做调整,对农地市场失灵要有足够的防范和补救。

               关键词:小农生产  兼业化  规模经营  日本

              

              

               在现代化进程中提高农业效率和竞争力,必须根据农业剩余劳动力转移情况,适时促进农地流转、扩大经营规模。中日两国人多地少的农业资源禀赋和重视农耕生产的文化传统基本类似,进入工业化城镇化快速发展阶段后特别是扩大对外开放后,农业面临的挑战也基本相同。日本作为先行者,在改变小农生产格局、促进农地流转和规模经营方面进行过怎样的艰难探索?有哪些经验教训?弄清楚这些,对思考中国小农生产如何向规模经营转变不无裨益。


            一、日本小规模自耕农体制的确立

              

               为消除大地主土地所有制的弊端,日本于1926年开始采取措施,促进佃农转化为自耕农。进入战时体制后,日本于1938年颁布了《农地调整法》,为解决租佃双方矛盾设置了一系列规定;1939~1944年期间,先后颁布了《租佃管制令》《租佃价格临时管制令》和《临时农地管理令》等战时农地法律,对地租、地价、农地流转等实行管制。

               真正奠定小农生产体制的土地制度变迁,是1946年的土改。战后在美国占领军主导下,日本开始进行民主化改革,主要举措之一是改革土地制度。根据英国提出的方案,1946年10月,日本议会通过了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法》。其主要内容是:①国家强制购买不在村地主的全部出租地和在村地主超过保留限度(都府县平均为1公顷,北海道平均为4公顷)的出租地,把这些土地卖给佃农,改革涉及的土地面积占全部佃耕地的80%;②土地买卖必须由政府进行,个人不得擅自进行;③持有土地者由家庭同一辈分中的几个人变为同一辈分中的一个人,以防止土地细碎化;④限制地租率,水田和旱地的地租率最高分别为其常年产量的25%和15%,佃农有请求减少地租的权利(汪先平,2008;晖峻众三,2011)。在这次改革中,日本政府通过强制手段从全国176万户地主手里赎买了174万公顷土地,并将其廉价卖给475万户佃农。1945~1950年,全国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化,由54∶46调整到90∶10;在农户总数中,自耕农占比由31%上升到62%,自佃农占比由21%上升到23%,佃自农占比从20%减少到7%,佃农占比由28%减少到5%。从此,日本形成了以小规模自耕农为主导的农业经营格局。

               为防止土地重新向少数人集中,日本把上述严格限制农地买卖、租赁的一系列措施以法律形式固定下来。1951年,日本政府将战后在市町村先后建立的农地委员会、农业调整委员会和农业改良委员会合并为农业委员会,颁布《农业委员会法》,赋予其批准土地转移、制定农地利用和农业振兴计划、促进农地向优秀经营者集中的职责。1952年颁布《农地法》,以巩固1946年土地改革的成果。

              

            二、为改变小农生产格局所做的半个世纪努力

              

               经过土地改革形成的小规模自耕农体制,促进了当时日本农业生产的发展。1950~1964年,日本农业年增长4%,高于当时大多数国家的农业增长率,满足了当时由于居民收入提高而不断增长的食物需求。但随着工业化城镇化发展和农业劳动力向非农产业转移,特别是农产品市场对外开放,小规模自耕农体制的弊端日益显现。以1961年出台《农业基本法》为起点,半个世纪以来,日本把促进小规模兼业户退出农业、扩大专业农户农地经营规模作为重要的农业政策目标,从“放松管制”和“积极推动”两个维度采取了一系列措施(见表1)。

              

               1.放松管制。一是放松对农户占有农地面积的管制。1952年颁布的《农地法》规定每个农户占有农地的上限:北海道地区12公顷,其他地区3公顷。1961年出台的《农业基本法》首次提出扩大农地经营规模的目标,引导农户间农地所有权转让。1962年修订的《农地法》允许农户以耕作为目的拥有更多的农地。1970年修订的《农地法》废除了农户保有农地面积的上限。此后尽管日本国会对《农地法》进行过5次修订,“农地农有”、农户以外的自然人和农业生产法人以外的其他法人不能购买农地的原则一直未被突破。作为民主化改革成果的自耕农体制的影响之深,于此可见一斑。

               二是放松对农地租赁行为的管制。按照1952年《农地法》的规定,只要租入方不存在少租、欠租、赖租等问题,租出方就不能要求解除租赁合同,也不能要求收回所出租的农地。这一保护农地租入方权利的规定,令租出方不放心,严重阻碍了农地以租赁形式流转。1970年修订的《农业基本法》和《农地法》撤销了对地租的限制,规定凡租期10年以上的租赁合同到期后土地和耕作权自动归还原主,如双方同意,租期10年以下的合同也可随时解约。1975年修订的《农振法》规定,在指定区域内的农户可以不受《农地法》的制约而更加自由地开展农地租赁,可自由签订或解除租期10年以内的短期土地租赁合同。1980年修订的《农地法》以及颁布的《农地利用增进法》,允许根据区域内的农地利用规划,在市町村政府推动下签订的农地租赁合同免受《农地法》的制约,合同期满后土地自动归还原主。

               三是放松对公司法人进入农业的管制。1962年修订的《农地法》设立了农业生产法人制度,主要是成立法人型家庭农场和农事组合法人。2001年修订的《农地法》允许农业生产法人采用股份有限公司形态,放宽了对构成成员必要条件及出资必要条件的要求。2003年颁布的《结构改革特别区域法》以及修订的《农促法》开始放宽对公司法人进入农业的限制,对被划定为结构改革特区的地区,包括公司在内的“农业生产法人之外的法人”可租赁经营农地,但限定为撂荒地或潜在撂荒地。2005年修订的《农促法》进一步放宽对公司法人进入农业的限制,对由市町村划定的地区,企业可租赁经营农地,但仍限定为撂荒地或潜在撂荒地。2009年修订的《农地法》取消了对公司法人进入农业的限制,取消企业租赁经营农地仅限于撂荒地的规定,一般企业及非营利法人等可通过农地租赁参与农业经营,最长租赁期限从此前的20年延长到50年,仅要求租赁农地的企业在合同中规定1名以上的业务执行董事应为平时务农者、不将农地用于农业时应解除合同。2009年修改《农地法》后,与农业关系密切的食品关联产业及建筑业等领域的企业快速进入农业,进入农业的非营利法人及学校、医院、社会福祉法人等也在快速增加。截至2015年底,日本已设立农业法人27135个,其中,股份公司和有限责任公司15991个,农事组合法人6259个,其他法人4885个。

               2.积极推动。一是培养认定农业者。1961年颁布的《农业基本法》把扩大农业经营规模、培育自立经营农户作为重要政策目标。1993年修订的《农地法》和《农地利用增进法》以及颁布的《农业经营基础强化促进法》(即《农促法》),围绕培育骨干农民和“农业组织经营体”,设立了认定农业者制度,符合条件的认定农业者可在土地集中、资金扶持、技术培训以及税收优惠等方面获得政府支持。2012年出台的“人与农地计划”,进一步加大了对认定农业者的扶持力度:对都府县经营4公顷以上和北海道经营10公顷以上农田的农户以及实行统一销售、核算和分配且面积在20公顷以上的集落营农,给予每公顷2万日元的农地集中补助;实行包括生产补贴和价格补贴在内的农业经营安定所得补偿制度(程郁、张云华,2014)。为培养农业接班人,日本还实施了“后继者支持政策”,对45岁以下、年收入250万日元以下有意独立经营农业的青年人,只要制定一个可行的生产经营计划且通过了政府组织的专家鉴定,就可以在最长不超过2年的培训阶段和最长不超过5年的初步运营阶段获得每年150万日元的“青年务农给付金”支持。截至2015年,认定农业者为23.8万个,集落营农为14853个。

               二是建立农地流转服务机构。为促进农地流转,1962年修订的《农协法》允许农协在取得农地委托书后开展农地信托业务。1970年修订的《农地法》设立了农地保有合理化促进事业制度,以都道府县成立的公益性法人为依托,从离农农户或小规模农户手中购买或租赁土地,并将土地向专业农户出租或出售。2013年颁布的《推进农地中介管理事业法》以及修订的《农促法》,批准各都道府县成立“农地中介管理机构”,负责土地租赁、管理与流通等事务,推动农地规模经营。农地所有者将土地经营权给予中介机构,通过中介机构转给租入者,土地所有者无权选择出租对象,即“白纸委托”。经由农地中介管理机构流转的农地面积,2015年累计达到14.2万公顷(叶兴庆等,2017)。

               三是实行农地流转激励政策。为激励流出方,日本政府采取各种奖励办法鼓励小规模农户放弃自己的土地,并对这些农户进行免费非农技能培训及发放生活补贴;对大面积出租农地的农户实行奖励。为激励流入方,日本政府对购买大面积农地者给予优惠的信贷政策,提供长期低息贷款和多种补助;针对农业专业经营者和青年务农人员设立专项基金,支持农业生产经营主体扩大生产规模。尤其是为了让高龄农民退出农业生产,1970年5月日本国会审议通过了《农民年金制度基金法案》。农民退休基金由农民老龄年金、经营权转让年金、离农给付金、农地收购与转让金、购买农地资金贷款等构成,其中,除农民老龄年金具有社会保障性质外,其余各项是专为推动土地流转与规模经营而设计的。直到2001年,才取消了农民退休基金中与农地相关的业务。截至2015年,日本农地租赁面积为116万公顷,约为全部农地面积450万公顷的26%,为销售农户和组织经营体耕种面积344万公顷的33.7%。


            三、改变小农生产格局的努力未能取得预期效果 (点击此处阅读下一页)

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            本文责编:陈冬冬
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            文章来源:《中国农村经济》2018年第1期

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