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          • 马原:基层信访治理中的“法治”话语冲突

            选择字号:   本文共阅读 109 次 更新时间:2018-02-06 20:44:48

            进入专题: 基层信访   法治话语   群众路线   基层治理  

            马原  

               【摘要】 观察我国基层信访可以发现,上访群众普遍善于调动国家政策、法律法规,乃至“中央精神”等话语维护权利和利益,而基层政府在这一过程中呈现出消极行政、被动维稳的形象。本文从基层信访工作切入,通过对基层政府和上访者话语和认知中的“法治”概念的分析,揭示出二者之间在立场与行动上对立的同时,也同样存在话语上的冲突,集中体现在他们对于“法治”概念的不同理解。在这两种貌似对立的“法治”话语背后,可以看到国家面向广大群众与科层体系所输出的“群众路线”与“制度理性”两种政策导向所导致的制度罅隙以及话语和实践的分离。

               【中文关键词】 基层信访;法治话语;群众路线;基层治理

              

               【全文】

              

            一 引言

              

               在西方社会抗争理论中,抗争者行动方式和话语表达融入了对外部环境的独特理解。在观念和认知层面,行动者内在观念的形成很难脱离生活阅历与现实社会的渗透;在行动策略的选择上,他们所使用的话语“依赖于具体的斗争情境与权力关系”,[1]需要从所掌握的“话语工具箱”中寻找使其诉求获得认同和接纳的表达符号。在当代中国的具体情境下,基层民众的利益表达过程并非单纯的情绪释放,在很大程度上同样受制于外部的制度设定。在这一过程中,国家的具体制度与政策导向被许多行动者充分察觉并加以利用,促使他们在叙述表达中融入较多行动技巧与策略考量,使其行动更具功利性和目标指向的特征。具体到基层社会抗争的研究领域,抗争者的话语表达被赋予了较多关注,出现了“依法抗争”、“以法抗争”,以及“以身抗争”、“以死抗争”、“以舆抗争”与“悲情抗争”等众多解释概念。[2]例如一些研究发现,在我国乡村许多维权事件中,许多农民善于运用法律、文件和中央政策作为其诉求的合法性依据,在话语表达中体现出对中央政策的尊重与对上级行政权力的依赖,将自身所遭遇的不公正归咎于基层政府的腐败与不作为。这种行动策略的选择避免以直接、公开的方式对抗政府权威,而是通过构建“作为武器的弱势身份”争取道义与舆论方面的优势,从而获得制衡基层行政权力的话语力量。[3]总体而言,无论是诉求明确的集体抗议,还是运用“弱者武器”的日常抵抗,都表明行动者能有意识地利用法律、政策等制度结构所提供的“政治机会”,展现出强烈的策略属性。为实现行动目标,抗争者有意识地将其行为限制在正式制度允许或鼓励的范围内,[4]甚至迎合国家倡导和鼓励的政策精神,这种行动方式不仅能够减少行动成本,提高集体行动成功的可能性,同时也是一种淡化抗争行为的对抗性,降低行动风险,甚至规避不利后果的自我保护策略。

               近年来,随着党和国家不断推进全面依法治国,基层社会冲突领域出现了对“法治”与权利说辞的广泛应用,许多研究者从不同角度进行了观察,例如通过国有企业退休工人在十年抗争过程中使用的各种文本进行“话语实践”的分析,发现当代工人的抗争话语从“政治呼号到法律逻辑”的变迁轨迹;[5]或通过分析农民选举上访信中的复杂表达揭示出其中道义意识和实用思维的结合。[6]在已有研究成果的基础上,本文不仅从上访人或“维权者”的角度来讨论法治话语的表达,也将基层政府作为互动过程中的一个利益相关者,分析他们对于“法治”概念的理解和运用,并讨论上访者和政府在“法治”话语冲突背后的制度逻辑。

               本文的实证材料来自作者在华北某省L市、 L市S县信访部门以及在S县若干乡镇的调研。 S县共辖8个乡镇,2个街道,1个省级经济开发区,共49个社区,292个行政村,该县主要产业为农业,也具备一定数量与规模的工业企业和相关从业者。自2000年至今,该县政府和相关部门处理的主要社会矛盾既体现在与乡村治理相关的农村用地纠纷、林地纠纷、基层选举,也包括城镇发展过程中较为突出的企业改制、劳资纠纷、房屋拆迁等冲突;既包括涉及乡村民办教师、合作社职工补偿安置的“历史遗留问题”,也出现了许多具有时代特征的“涉法涉诉”信访与网络信访案件。发生在S县的各类基层信访冲突浓缩了当前我国基层抗争领域众多较为突出的社会矛盾,使该县成为一个较具代表性的观测对象。为获得更加丰富的实证材料,本文作者于2013-2014年共5次赴S县信访部门调研,在调研过程中参考了相关政策文件、规章办法、统计数据、书面上访材料,查阅了该县基层信访部门报送的《信访情况》、“群众工作”典型案例档案与行政诉讼文本资料,并同该县下属5个乡镇共计8名基层工作人员进行了较为深入的访谈。研究发现,在基层“维稳”,乃至更广泛意义上的基层治理过程中,政府并不完全呈现出消极行政、被动维稳的形象,他们也同样善于将“法治”的修辞作为捍卫自身行为正当性的话语武器。因此“法治”的表达策略不仅存在于上访者的叙事表达之中,也同样融入在基层政府的话语中;只是与上访者相比,基层政府视角下的“依法维稳”具有完全不同的内涵。在这两种貌似对立的“法治”话语背后,可以看到国家面向广大群众与科层体系所输出的“群众路线”与“制度理性”两种政策导向所导致的制度罅隙以及话语和实践的分离。

              

            二 割裂的“法治”话语:华北S县的两个基层信访案例

              

               对我国基层信访特别是基层乡村信访的观察可以发现,上访群众普遍善于调动国家政策、法律法规,乃至“中央精神”等作为诉求的正当性依据。一些研究将这种话语特征归纳到“依法维权”的解释框架之下,认为这种做法“产生于国家建设的过程,得益于参与性意识形态的扩张,并植根于平等、权利与法治的观念”。[7]与此同时,也有一些研究将“维权者”频繁使用的法治修辞解读为借助法律与政策作为表达符号的传统“道义经济型”反抗,[8]认为它们是国家“话语支配”的体现,标志着政府权威的再生产。[9]这些研究从不同角度解释了基层信访冲突中的“法治”话语特征,其共同之处在于揭示出“以法维权”的话语实践在认知观念或行动策略层面的积极意义:它标志着基层社会抗争从“道德空间向律法空间的迈进”。[10]然而,如果过分强调“维权”的单一面向,不加区分地将各类上访行动强行赋予“合法、正当”的属性,将基层政府简单理解为“被动维稳”的消极行动者,也容易导致对基层信访产生一种刻板认识。[11]本文通过两个信访案例揭示出,上访群众或基层政府对同一事件的讲述再现了完全不同的事件经过,在这一过程中,二者围绕对“法治”概念的不同理解和策略性使用,去构建自身行为的正当性与对方行为的“违法性”,双方“法治”话语的冲突背后折射出国家在社会治理领域所输出的“群众”政治话语与基层行政“制度化”改革趋势之间的内在张力。

               (一)是“牺牲品”还是“思想偏执”?——农机站职工的上访经历

               L市S县14个农机站相继建于1969-1972年,前身均为人民公社拖拉机站。在改革开放后的改制过程中,这些农机站总计超过三千万元的资产被出租或拍卖,三百余名职工失去工作岗位与生活保障。2005年,14个乡镇的农机站职工选出代表,陆续到镇政府、县政府及L市政府上访,表示要求落实作为事业单位员工的退休待遇,“解决老有所养问题”。在上访申诉书中,他们列举了“国家《农业部》、《林业部》、《水利部》、《人事部》、《国家计委》、《财政部》六部委早在[1993]农(政字)第4号文,国务院办公厅国办发(1999)79号文,S省人民政府办公厅S政办发(2000)70号文,L市人民政府办公室L政办发(2000)76号文及L市农机管理局L农机字(2000)第28号文件”[12]等政策文件,表明乡镇农机站属于国家事业单位,其改制、农机站资产的流失、职工失去生活保障的境况,都是由于政府未能真正“执行上级文件”。这些政策文件被上访人用作诉求的正当性依据,主张基层政府应当保证他们获得事业单位的编制和待遇:

               我们这些单位的老职工,在单位工作了几十年,最后被辞退回家,什么待遇也没有。我们感到心寒。国家(各类文件)对农机站的人员及资产都有明文规定。同时强调要稳定农机推广队伍及人员编制,待遇问题。为什么政府不执行上级文件呢?我们创造的资产为什么被出租挤占拍卖掉,国家扶持的资金流失到什么地方去了呢?[13]

               针对农机站职工的上访诉求,L市人事局、劳动局、农机办联合出具了书面答复意见,认为上访人提出的诉求“无相关政策可落实”:首先,上访人所列举的国务院、省政府、市政府与L市农机局颁布的相关文件中所指的“农机推广机构”是特指1987年以后核定事业编制的“乡镇农机管理服务站”,与上访人所在的原公社拖拉机站体制不同,承担的职责不同;其次,意见认为上访人在原公社拖拉机站工作期间没有办理任何招工录用手续,没有县级劳动、人事部门的招工录用表、花名册及文字材料等任何能证明其劳动关系方面的文字材料,在生产中没有发现改变本人身份性质的记录和证据。此外,上访的前农机站职工工作期间,劳动报酬采取“工分加补贴”的形式,参与生产队的分配,不是事业单位人员,而是“社队管理的农民”,上述文件规定不适用于上访者的情况。不仅如此,答复意见指出农机站职工的越级上访、重复上访和集体上访行为是违反《信访条例》的违法行为:

               对你们(上访人)上访所反映的问题,各级党委、在政府书面或口头说明情况后,不能再搞串联、集会、集体上访。……如果不听劝告、执意组织大规模上访造成不良后果的要追究组织人员的责任。对进行非法串联、发动、聚集到市以上领导机关上访的组织者要进行批评和训诫,对有组织非法集资及违反治安处罚法的行为,由公安机关依法进行调查处理,决不姑息。[14]

               上访人在书面答复意见上签字同意,但实际上他们并没有接受这一处理决定。在此后的很长一段时间内,他们多次到乡镇政府、县政府、 L市政府等各级政府上访。这时上访人已不再着重列举具体政策文件规定,而是转变了诉求的重点,强调政府对农机站职工的“道义”责任以及改制对职工生活保障的冲击,他们认为,即使缺乏明确的政策文件规定,政府同样有责任按照中央精神为其解决退休后的生活保障问题:

               我们参加工作时都是风华正茂的青年,在农机事业上干了二三十年,长期工作在农业生产第一线,酷暑寒冬,努力工作,无私奉献,黑白昼夜,艰苦奋斗寻求发展,奋战在农业第一线……回家却没有工资待遇。我们已经没有再就业的能力,生活得不到保障。……所以,我们要求上级领导按有关文件精神,为我们这些职工讨回公道,解决老有所养问题。[15]

            对于上访人的诉求,L市人事局、劳动局、农机办所做出的复查答复与先前答复大体一致,仍然认为诉求无明确政策依据而不予支持。因此,上访人就此事继续到省政府上访,请求复核。根据省委省政府信访局、省人事厅、省劳动厅、省法制办、省农机办参加的联席会议意见和《信访条例》、国法函(2005)253号文件的规定,L市人民政府受理这一上访事项,并授权由L市集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议予以复核。经复核,联席会议做出了与之前几次调查处理意见类似的结论。认为原公社拖拉机站的性质为“社有社营”单位,公社拖拉机站人员不具有事业单位人员编制,且上访人在拖拉机站工作期间,没有发生改变本人身份性质的记录和证据,因此上访诉求不符合劳动、人事有关招工、留转等方面的政策规定,其请求缺乏政策依据。但是对生活特别困难的人员,可以按照具体问题具体对待的原则,经当地政府审核批准,实施社会救助,同时在复核意见结尾处提到:(国家)依法打击违法行为。对组织、煽动、策划跨县区大规模越级上访、集体上访、无理缠访闹访和非法集资上访,(点击此处阅读下一页)

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            本文责编:陈冬冬
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            文章来源:中国法学网

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