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          • 燕继荣:中国社会治理的理论探索与实践创新

            选择字号:   本文共阅读 231 次 更新时间:2018-02-06 16:39:29

            进入专题: 双向运动   社会治理   社会管理   协同治理   中国经验  

            燕继荣 (进入专栏)  

              

               内容提要:

               基于国家与社会关系理论的政府与社会的“双向运动”模式可以用以解释中国社会治理的创新探索和实践经验。中国政府应对社会群体事件的努力,展现了“从社会管理到社会治理”转变的轨迹。为了改善治理绩效,中国政府推进了管理导向、服务导向、自治导向、协同导向的改革,营造政府机制、市场机制、社会机制相结合的“协同治理”格局,在具体实践中,一方面开发既有的正式制度和机制的潜力,让政党、政府等权力机构以及传统的群团组织发挥新的机能;另一方面,激活企业、社会组织、社区的功能,让新型社会主体和要素在社会治理中发挥应有作用,努力实现“自上而下”和“自下而上”两种力量的对接,正在形成社会治理“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与、法治保障”的中国经验。

               关 键 词:双向运动 社会治理 社会管理 协同治理 中国经验

               标题注释:

               本文为教育部政治学研究基地重大课题“国家治理经验评估研究”(项目号:16JJD810001)的阶段性成果,该项研究也得到了来自国家社科基金重点课题“十八大以来党中央治国理政的政治思想研究”(项目号:16ZZD022)的支持。

              

               在过去的三十多年中,中国社会发生了很大的改变。随着经济的发展,社会矛盾日益凸显,社会冲突和社会抗争不断升级,其集中表现就是形形色色的“群体性事件”不断爆发。有大量的研究聚焦于中国社会群体事件,试图从定性和定量两个方面予以解释和说明。本文主要关注的是政府方面面对社会矛盾的加剧和社会群体事件的不断增加而做出的反应。

               为了维持社会稳定,中国政府在投入大量人财物力的同时,也在积极寻求管理方式的创新。无论是中央决策层,还是地方执行层,社会管理或社会治理的变革与创新,一直是最近10多年来政府施政的主要议题之一。

               经济发展和社会治理是后发展国家面临的两大议题。1978年以来,中国执政当局一直强调“以经济建设为中心”,经过20多年的经济建设,由于新的社会矛盾和社会抗争的加剧,逐渐意识到社会治理的必要性和紧迫性。2004年中国共产党第十六届四中全会提出社会管理的概念,要求各级政府“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。[1]2007年中共十七大报告进一步强调“完善社会管理,维护社会安定团结”,提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。[2]2012年中共十八大报告也沿用了“社会管理”的提法,但在时隔一年的2013年中共第十八届三中全会上首次使用“社会治理”概念,提出要“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”。[3]

               中国政府的应对努力展现了“从政府管理到社会治理”的清晰轨迹。如果我们把社会治理的核心定义为多主体和多机制的“协同治理”,那么,中国在社会协同治理方面做了哪些探索?提供了哪些值得借鉴的经验?本文试图对上述问题做出简要回答。

               一、从社会管理到社会治理

               首先需要在概念上明确,传统的社会管理指的是政府对社会事务进行管理和控制(management),强调政府是公共管理的主体,社会是公共管理的对象,实现政府对社会的管控,因此,“善治”被理解为政府良政的结果。而20世纪90年代以来西方国家所讨论的社会治理主要指的是社会对于社会事务的管理,强调社会组织乃至公民个体才是公共管理的主体,其主要表现形式不是政府管制,而是社会自治(social self-governance)。

               在中国的语境下,社会治理通常被赋予以上两种内容和要素,它指在执政党领导下,由政府组织主导,吸纳社会组织等多方面社会行为主体参与,对社会公共事务进行有效管理的活动,这种活动主要针对国家生活中的社会问题,发挥多元主体和多重机制的协同作用,以完善社会福利、保障改善民生、实现民众权益、促进社会公平、化解社会矛盾、推动社会有序和谐发展为目标①。

               事实上,一个现代化的治理形态必将是多元可变的(flexible),而不是单一、固化的。有研究指出,将治理活动仅仅寄托于政府本身是一件不理性甚至可以说是危险的事情,[4]其结果往往导致治理结构的失衡。治理结构的失衡“必然造成政府权力向各个领域无界限的延伸,干扰市场和社会的发育,破坏利益均衡,造成腐败越演越烈、决策专横随意和中央要求有令不行等各种治理难题”。[5]另一方面,尽管“无需政府的治理”(governance without government)是值得追求的,但是,大量的经验也显示,对于一个长期置身于政府管控之下、其秩序的形成和维护对于政府权力具有高度依赖性的社会而言,完全排除“政府之手”的“社会自治”运动不仅不可能,而且甚至还有害,因为与这种运动相伴随的结果通常不是“公地悲剧”式的“集体行动困境”,就是丛林法则下的“黑社会化”。所以,一个有效的社会治理格局,一定是政府机制(政府之主体)、市场机制(企业是主体)、社会机制(社团、社区、社工、社企是主体)三种机制多元共治的结果,而多元主体的“协商治理”或“协同治理”正是它的真谛。

               从理论上说,倡导从社会管理到社会治理的转变之所以具有积极意义,原因在于社会治理比社会管理更有利于实现社会“善治”的目标,特别是在社会发展到一定程度、呈现出多元化差异的情况下。简要地讲,社会“善治”取决于两个方面的工作配合,即良好的政府管理和良好的社会治理。前者代表了“法治”的力量,后者体现了“自治”的力量。“政府管理”通过政府决策和政府行为体现政府对于社会事务的管理(management)和控制(control),属于“国家法治”的范畴,反映了政府的施政能力(governability)与水平;“社会管理(或治理)”通过社会集体决策(collective decision)和集体行动(collective action)体现社会的自我协调和自我管理(social self-government),属于“社会自治”的范畴,反映的是社会的自组织和自管理能力与水平。无论任何时候,“善治”一定是良好互动的结果。如果说社会管理更多地运用政府管理思维而缺乏社会治理的良好配合,因而难以达到“善治”的目标,那么,社会治理则强调在不排斥政府之手的情况下更多地开发社会自治的创新,有助于实现政府管理和社会治理的有效配合,达致“善治”目标。

               社会管理向社会治理的转变实则是官民关系或政府与社会关系模式的转变,这种转变是双方互动的结果,它的实现需要具备一定的条件。

               第一是认知条件(awareness),即政府观念的转变:实现从政府管控思维到协同共治思维的转变。传统社会管理强调政府管理社会,甚至把公共管理直接定义为公共事务的政府管理。于是,打造良好政府,实现对社会的有效管理和控制,被视为政府治理的主要目标。现代社会治理看重社会自我管理,甚至认为最好的治理应该是社会自治,因此,建设完善的社会组织系统,实现社会自我管理和自我规范,至少实行基层自治,被看作是善治的核心理念。要实现社会管理向社会治理的转变,首先要求政府观念变革,依照现代治理的理念,确立协同共治的思想,放弃传统的政府管控主导的行为模式,把社会成员从治理的对象变为治理的主体。

               第二是主体条件(actors),即治理主体的多元化:实现一元主体治理向多元主体治理的转变。社会治理强调多元化行为主体的共管共治。传统的社会管理通常将管理主体设定为政府机关,而把其他社会行为者视为政府管理的对象;而现代社会的社会治理更多地强调治理主体的多元化,提倡不同社会主体共同参与社会事务,实行协同治理。治理主体的多元化在不同的国家会有不同的体现,欧美国家的经验显示,多元化的治理主体主要包括政府、党派、企业、媒体和商业组织、行业组织、职业协会、工会组织、环保组织等形形色色的社会组织以及社区、社会工作者。从中国的情况看,社会治理被定义为“在执政党领导下,由政府组织主导,吸纳社会组织等多方面治理主体参与,对社会公共事务进行的治理活动”,[6]其中,“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”被视为中国式社会治理的基本要素。[7](P32)相比之下,在这五个要素中,社会协同、公众参与和法治保障是相对弱项,因此,培育社会组织,健全社会组织机制是实现社会治理的重要前提。

               第三是系统条件(system openness),即治理体系的开放性:实现决策—执行体系由封闭向开放转变。社会治理需要社会参与,满足这一条件就需要治理体系必须具备一定的吸纳和包容能力。进一步而言,社会治理不仅要求公共决策向社会开放,提供面向公民、公民代表、公民组织和团体,便于政策协商的制度化平台或渠道,而且要求公共服务吸纳民间供给,尽可能实现公共物品和公共服务供给的社会化。因此,公共决策的社会化和公共服务的社会化既可以说是社会治理的标志,也可以说是社会治理的条件。前者要求公共决策体系开通民意表达、利益博弈、民主协商、社会监督的制度化途径,并在程序上形成制度;后者要求做好公共管理和公共服务的社会供给系统与政府供给系统的合理分工和有效对接。

               第四是协同条件(coordination),即治理机制的协调性:实现不同治理体系从“各自为政”向“协同作战”转变。作为传统管理结构的要素和产物,属地化、科层制、行业化、部门化管理体制造成了不同治理体系各自为政、政出多门的弊端,克服这一弊端的出路在于强化治理体系的协调性。具体而言,一是要建立统一的、扁平化的治理结构和系统平台,二是要建立强有力的协同机制(coordinator),保障跨部门、跨地区以及不同治理机制之间的有效协同,特别要建立政府机制与非政府机制(社会机制和市场机制)的有效对接。

               总之,一个长期习惯于依赖政府管理的社会,要实现社会治理,必须做到如下几条:(1)在观念上要形成共识——“强政府、强社会”关系模式下的协同治理才是最优目标;(2)在治理主体方面要明确社会主体角色——把治理对象变为治理主体,为政府之外的其他社会主体的成长发展提供空间;(3)在治理体系方面要推进增加系统开放性的改革,建立广泛包容和吸纳非政府主体和非政府机制的制度;(4)同时,在治理机制方面要强化不同系统之间的统一协调性,赋予特定协调者和协调机制更大的协调功能。

               二、中国政府的积极探索

               从社会管理到社会治理的转变是现代文明发展的方向,也是中国实现国家治理现代化的必然要求。自改革开放以来,中国政治经济社会领域发生了巨大的变化,随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变,中国社会矛盾和社会问题日益凸显,其表现形式也在不断改变。20世纪80年代由于“文化大革命”对社会的影响一时难以消除、国家与社会对抗模式中社会空间的极速扩展,中国出现了大规模的、针对中央政府的政治型抗议事件。90年代邓小平南方谈话之后,中国全面推进市场化改革,在自由经济的冲击下,社会抗争开始地方化,出现了以弱势群体为主体的反应性抗争。此时,中国社会发生了国有企业工人大规模下岗、公共医疗和其他保障制度衰弱、城市快速扩张等一系列变化,引发了农民抗税、工人集会和复员军人抗争系列性事件。进入21世纪之后,社会主义市场经济的稳步运行提高了人民的生活水平,创造了大量的财政盈余,同时也增强了民众的权利意识,农民工维权、业主反拆迁、市民环保运动等主动型抗争日益增多②。

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            文章来源:《教学与研究》(京)2017年第20179期

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